Cuarenta años de Unión Europea y la frontera sin borrar

El 1 de enero de 1986 España y Portugal ingresaron conjuntamente en la que hoy es la Unión Europea. Para Extremadura aquel acontecimiento tenía una dimensión que trascendía ampliamente lo económico. Entraba en un bloque de doce países una región de notable peso agrario, incipientemente industrializada, con importantes déficits de infraestructuras, baja renta por habitante y situada en una posición periférica: alejada de los grandes centros económicos europeos y también de los principales polos de desarrollo peninsulares.

De los 1.234 kilómetros de línea fronteriza que separan España y Portugal, 425 corresponden a Extremadura, unida geográficamente a Alentejo y Região Centro. Territorios diferentes, pero “pegados” por características comunes, si bien durante siglos dicha marca de puntos y rayas había funcionado más como elemento de separación que como recurso espacial.

La incorporación a la Comunidad Europea ofrecía una oportunidad histórica: convertir La Raya, borde de dos Estados o “terra de ninguém” (por su despoblamiento), en un espacio de encuentro capaz de aprovechar precisamente su posición intermedia entre ambas capitales estatales y, en el caso extremeño, con salida al océano Atlántico. Aunque no se hayan conseguido los múltiples objetivos planteados, mucho se ha avanzado desde entonces.

Por ello, transcurridos cuarenta años resulta oportuno preguntarse qué ha ocurrido. Mucho, indudablemente. Desde la puesta en marcha de INTERREG en 1990 se ha construido una arquitectura institucional transfronteriza que difícilmente podría haberse imaginado en 1986. Extremadura firmó su primer protocolo de cooperación con Alentejo en 1992 (Puente de Ajuda); en 1993 comenzó a funcionar el Gabinete de Iniciativas Transfronterizas y en 1994 se formalizó la cooperación con la Região Centro (firmado en Alcántara). Después llegaron redes urbanas como TRIURBIR (Plasencia-Cáceres-Castelo Branco), la Eurorregión EUROACE (Alentejo, Centro y Extremadura), EUROBEC (Badajoz-Elvas-Campo Maior), programas universitarios, turísticos, ambientales, empresariales y culturales y hasta una oficina institucional de Extremadura, a modo de “embajada” en Lisboa, que luego se vendió.

Se han movilizado importantes recursos para programas transfronterizos que deben rondar los 550 millones en las últimas tres décadas para las tres regiones de EUROACE. La cuestión no es, por consiguiente, si ha habido reciprocidad. La ha habido, ¿pero ha sido como se definió inicialmente?

Indudablemente que han existido luces y sombras. La frontera de 2026 tiene poco que ver con la de 1986, si bien para mí la cuestión es otra: ¿ha cambiado suficientemente el territorio? Hago este planteamiento desde lo profesional y lo personal. Tuve oportunidad de colaborar desde 1987 con las universidades portuguesas (UBI y Évora), no sólo de la raya sino también en Lisboa, donde coordiné varios proyectos socioeconómicos, realizando diferentes estudios geográficos para la fusión de entidades locales (freguesias) y otros ligados a la relación transnacional.

Abundando en lo mencionado, hace ya unos treinta años, cuando comenzamos a abordar estas cuestiones en trabajos sobre “Fronteras y vertebración espacial ibérica” y, posteriormente, sobre la iniciativa INTERREG, ya advertíamos de algunas de las limitaciones que podían condicionar el proceso. Hablábamos de espacios sometidos a una situación de doble perifericidad, señalábamos las diferencias político-administrativas entre España y Portugal y defendíamos que la cooperación debía servir para permeabilizar realmente la Raya, superar obstáculos y aprovechar las potencialidades de los territorios rayanos.

Las fronteras que todavía permanecen

Décadas después, ha llegado el momento de verificar qué parte de aquellas expectativas se ha cumplido. La frontera física prácticamente ha desaparecido. Pero permanecen otras “barreras”: persiste una frontera administrativa, porque los procedimientos, autorizaciones y organismos competentes no son los mismos. Continúa la frontera fiscal, porque una empresa que pretende desarrollar su actividad indistintamente en Extremadura y Portugal debe desenvolverse entre dos sistemas tributarios. Permanece una frontera laboral, con legislaciones, cotizaciones, Seguridad Social y procedimientos diferentes. Y se mantiene una frontera lingüística, pese al enorme avance registrado en Extremadura en el conocimiento del portugués. Todo ello sin olvidar que se resiste una frontera cultural y mental en unas sociedades que durante siglos estuvieron de espaldas (costas voltadas) y que magnifican o relativizan de forma diferente los mismos problemas.

Ya nadie impide cruzar la frontera ni hay control de personas o mercancías. Pero todavía se encarece, ralentiza y dificulta actuar conjuntamente. Una empresa o asociación hispano-portuguesa puede constituirse jurídicamente. El problema no es que esté prohibida, sino que para una pequeña o mediana empresa resulta mucho más sencillo instalarse en uno de los dos países y exportar al otro que actuar verdaderamente como una empresa transfronteriza sometida simultáneamente a dos marcos administrativos, fiscales y laborales.

A ello se añade una asimetría institucional que apuntábamos en nuestros estudios de hace años y que tampoco ha desaparecido completamente. Extremadura es una comunidad autónoma con Asamblea legislativa, Gobierno ejecutivo, presupuesto y significativas competencias en agricultura, medio ambiente, ordenación territorial, sanidad, educación o desarrollo económico.

Por el contrario, las regiones de Alentejo y Centro (con capitalidad en Évora y Coimbra) no son equivalentes en lo político a Extremadura (capital en Mérida). Si bien, las CCDR portuguesas han incrementado sus funciones y capacidad administrativa, pero Portugal continental es un Estado Centralista que no dispone de regiones políticas con potestad legislativa equiparable a las comunidades autónomas españolas (Estado Descentralizado). La consecuencia es una paradoja territorial: pueden sentarse alrededor de una misma mesa instituciones que representan estructuras espaciales similares, pero que no poseen idéntica capacidad para decidir.

En determinadas materias, Mérida puede adoptar decisiones que su interlocutor portugués debe elevar a Lisboa, para pasar el filtro estatal. Así, mientras la Geografía invita a la intervención horizontal la estructura administrativa obliga todavía, en muchos casos, a una relación vertical. Dicho metafóricamente, las regiones portuguesas deben llamar a Extremadura de “usted” mientras esta última puede “tutearlas”, desde una óptica estrictamente competencial.

Reiterando que se ha recorrido un largo trayecto de cooperación, difícil de imaginar en 1986, ello no obsta para que los resultados territoriales obliguen a moderar cualquier triunfalismo. Basten los siguientes datos: EUROACE tiene una densidad de 34,7 habitantes por kilómetro cuadrado, muy inferior a la comunitaria (110 hab/km2); perdió casi el 8 % de su población desde 2010 hasta hoy y conserva un PIB por habitante en torno al 70 % de la media europea, por lo que las tres regiones se encuentran entre las más atrasadas del bloque comunitario.

Aun así, estamos comparativamente mucho mejor que al comienzo, con una mejora sustancial de las carreteras, los servicios públicos, la educación, la sanidad, las telecomunicaciones, los equipamientos urbanos, el patrimonio y las relaciones entre ambas sociedades. Portugal constituye hoy el principal socio comercial de Extremadura (exportaciones cercanas a los 1.000 millones de euros e importaciones próximas a los 500 millones, con un saldo comercial muy favorable) y decenas de miles de extremeños estudian portugués (la región con más matriculados de España). Las relaciones culturales, universitarias, ambientales o de protección civil han adquirido una intensidad nunca vista anteriormente.

En cualquier caso, para este ámbito de La Raya, la modernización no significa necesariamente convergencia. De hecho, las tres regiones implicadas han mejorado sus condiciones de vida de forma paralela a la que han ido perdiendo posiciones relativas con respecto a otras muchas regiones que se desarrollan más rápidamente dentro de la UE. Consecuentemente, parece meridianamente claro que hemos aprendido a hacer proyectos juntos, pero no tanto a construir territorios comunes para vivir.

De cooperar a construir un territorio común

En los últimos 35 años se han financiado estudios, observatorios, encuentros, acciones culturales, rehabilitaciones patrimoniales, proyectos ambientales, redes académicas, iniciativas turísticas y programas de cooperación institucional. La mayoría de escasa utilidad para anclar proyectos de dinamización y muy pocos han sido realmente excelentes para la transformación geográfica.

Ya en 2005 advertíamos, al analizar INTERREG III, que sería necesaria una orientación más estratégica, mayor capacidad financiera y una selección de proyectos con verdadero potencial sinérgico. Seguimos esperando. El AVE, de Madrid a Lisboa, prometido en 1988, quizá sea el paradigma de esa frustración social y política.

Obviando el AVE (inaugurado ficticiamente, sin tren de alta velocidad ni electrificación en 2022), pero sin dejar el ferrocarril y la logística. El corredor Atlántico-Mediterráneo tanto por tren (Lisboa-Sines-Setúbal-Évora-Badajoz-Mérida-Don Benito y Villanueva de la Serena-Puertollano-Madrid y/o Valencia) como por autovía (conversión de la N430 en A43), debería constituir desde hace años una gran arteria económica ibérica, no simplemente dos infraestructuras de transportes de alta capacidad en recorrido paralelo. Hacia el norte, las relaciones Cáceres-Plasencia-Castelo Branco necesitan igualmente una accesibilidad acorde con un verdadero espacio económico común, con una prevista autovía a día de hoy paralizada.

También se carece de una integración empresarial. No basta organizar constantemente encuentros entre empresarios portugueses y extremeños. Es necesario reducir las fronteras fiscales, administrativas y laborales para que puedan surgir nuevas empresas, cadenas de proveedores y mercados de trabajo genuinamente transfronterizos.

Asimismo, no se ha abordado la creación de clústeres productivos completos. Extremadura, Alentejo y Centro comparten agricultura, ganadería, corcho, aceite, vino, energía, recursos forestales, mineros, agua (los tres mayores embalses de la península y entre los cuatro primeros de Europa), patrimonio y enormes posibilidades agroindustriales. El objetivo debería ser producir, transformar, investigar, comercializar y exportar desde el propio territorio, evitando continuar especializados en proporcionar materias primas, recursos y energía mientras el mayor valor añadido se genera fuera.

Además, se ha excluido de las políticas fronterizas la ordenación conjunta de este vasto territorio de unos 95.000 km2 y 3.400.000 habitantes, olvidando la articulación de los sistemas urbanos transfronterizos. Porque la proximidad por sí sola no genera desarrollo y dos periferias geográficamente juntas no constituyen automáticamente un centro, para conseguirlo necesitan adquirir masa económica, especialización productiva, accesibilidad, conocimiento y capacidad de decisión.

Ésa es probablemente la gran enseñanza después de cuarenta años de pertenencia a la Unión Europea: se ha sustituido desconfianza por lazos de fraternidad, controles fronterizos por movilidad, desconocimiento por relaciones institucionales y una barrera histórica de separación por un espacio cotidiano de encuentro. Eso constituye un logro importante, aunque el mapa demográfico y económico demuestra que el proceso está lejos de haber concluido.

El gran desafío consiste ahora en transformar definitivamente “espacio rayano de encuentro” en “territorio de recursos estratégicos”. Por ello, sería recomendable dejar de medir los avances de la cooperación por el número de reuniones celebradas, proyectos aprobados o millones ejecutados. Deberíamos emplear indicadores más prácticos como: población retenida, empresas creadas, trabajadores transfronterizos, inversión privada captada, actividad industrial generada, servicios compartidos, movilidad ferroviaria y por carretera, patentes, productividad y convergencia económica.

En septiembre de 2026, la asignatura pendiente es conseguir que vivir en zona de frontera deje también de frenar las oportunidades de desarrollo para quienes habitan a ambos lados.